El debate sobre el modelo de financiación autonómica está siendo más bien lamentable. Se confirma un patrón del comportamiento humano: a menos argumentos, más exabruptos; cuantas menos razones, más palabras gruesas.
Así, se ha pasado de hablar de privilegios o desigualdad al sofisticado argumento de la consejera de Andalucía: «caviar para el independentismo y para el resto, menú del día».
No debería sorprendernos: cada vez que se abre el melón de la financiación autonómica, surgen los demonios de los agravios comparativos. Quizás por eso a todos los gobiernos les produce pereza, incluso pánico, a la hora de abrir el debate.
El agravio es un argumento imbatible ante el que los datos y los argumentos siempre pierden. Explicar la propuesta presentada no es difícil, basta un poco de pedagogía y una cierta voluntad de entender por parte del receptor. Una condición que no siempre se produce, porque en nuestro fragmentado mundo lo que decanta el debate no es la solvencia de los argumentos, sino la burbuja cognitivade la que provienen.
A pesar de mi escepticismo, quisiera compartir mi lectura de la propuesta presentada, comenzando por recordar aspectos básicos sobre la financiación autonómica que suelen obviarse en los debates.
«Deberíamos relacionar siempre financiación autonómica con sistema fiscal, para evitar el fariseísmo de defender un Estado tributariamente famélico y al mismo tiempo reivindicar más recursos para las CC. AA»
En los estados compuestos como España, el modelo de financiación tiene dos objetivos: determinar la cuantía de los recursos que precisan las administraciones territoriales para ejercer sus competencias y establecer la manera de obtenerlos. La determinación del volumen de recursos de las CC. AA. depende en primer lugar de la dimensión de la tarta fiscal. Por eso deberíamos relacionar siempre financiación autonómica con sistema fiscal, para evitar el fariseísmo de defender un Estado tributariamente famélico y al mismo tiempo reivindicar más recursos para las CC. AA. que se gobiernan.
Otro objetivo es decidir el criterio de distribución de la tarta fiscal entre el Estado central y el conjunto de las CC. AA. La opción que se adopte determinará el grado de descentralización política y también la equidad vertical, un resultado que depende fundamentalmente de los llamados «fondos de equilibrio vertical».
A efectos de responsabilidad política, es muy importante el mecanismo por el que las CC. AA. reciben los recursos para financiar sus competencias. Si los reciben todos por transferencias del Estado, como ocurrió en España hasta 1993. O si sus ingresos provienen de impuestos propios o cedidos por el Estado. El margen es muy amplio y determina el grado de autonomía y responsabilidad que asumen las CC. AA.
Un último factor tiene que ver con los mecanismos por los que se garantiza la igualdad (siempre relativa) de las CC. AA. en los recursos que perciben en función de la población que tienen, ajustada a parámetros demográficos (edad) o territoriales (densidad, dispersión).
Como la capacidad tributaria de las personas es distinta en función de su renta, su riqueza o su consumo, cuando estas personas se agrupan territorialmente en una C. A., la diferencia de su capacidad tributaria también lo es.
Ante esa desigualdad de partida, se puede optar, como sucede en algunos estados compuestos, porque las CC. AA. dispongan solo de los recursos derivados de su capacidad tributaria. En España se ha terminado optando por los mecanismos de nivelación horizontal, entre CC. AA., especialmente el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales (FGSPF).
«La distribución se hace en función de la población ajustada de cada C. A. para que la financiación per cápita sea lo más igualitaria posible»
Sus recursos provienen en parte del Estado central y en parte de las CC. AA., que destinan a esta cesta común el 75% de sus ingresos tributarios normativos (o sea, antes de ejercer su autonomía fiscal, reduciendo o aumentando impuestos). Luego la distribución se hace en función de la población ajustada de cada C. A. para que la financiación per cápita sea lo más igualitaria posible. En este sentido, el sistema de régimen común busca el equilibrio entre igualdad y corresponsabilidad.
Tengo la impresión de que estos conceptos básicos se ignoran en los debates públicos, incluso por significativos creadores de opinión. Tampoco los necesitan para alimentar la controversia de los agravios comparativos.
Autonomías sin cultura federal
En España el binomio autonomía versus responsabilidad propio de los estados compuestos no está muy arraigado. Quizás porque esto de las autonomías no formaba parte del imaginario colectivo de nuestro país, hasta el movimiento táctico del presidente Suárez sacándose de la manga el Estado de las autonomías.
Esta escasa cultura autonómica se detecta en las encuestas de opinión sobre las preferencias de la ciudadanía con relación al modelo de estado. Existe un abismoentre Castilla y León, donde la opción dominante es un Estado unitario, seguida del Estado autonómico, pero con menos competencias para las CC. AA., y las opciones preferidas por la ciudadanía de Catalunya o Euskadi.
«El modelo de financiación se ha ido configurando a golpe de movimientos tácticos, siempre guiados por la necesidad de gobernabilidad»
A ello puede haber contribuido la escasa cultura federal y la ausencia de proyecto por parte de los partidos estatales, salvo el de la recentralización, en auge a partir del crecimiento de Vox y el contagio del PP. El resultado: tanto el grado de descentralización política como el modelo de financiación se han ido configurando a golpe de movimientos tácticos, siempre guiados por la necesidad de gobernabilidad.
Eso es lo que podría explicar que hasta 1993, las CC. AA. tuvieran transferidas importantes competencias de gasto y ninguna responsabilidad en los ingresos. Más ilustrativo aún: el primer paso para la descentralización tributaria se produjo por un acuerdo entre el PSOE y CiU para garantizar la investidura de Felipe González.
Desde entonces hasta hoy, todos los modelos acordados han sido fruto de la iniciativa surgida de reivindicaciones nacidas en Catalunya (no solo de los nacionalistas, también de las izquierdas) que, después de negociaciones bilaterales con el Gobierno español de turno, han acabado siendo negociadas con todas las CC. AA. Y después de su aprobación por mayoría absoluta en el Congreso, se han aplicado a todas las comunidades del régimen común.
La hiperactividad propositiva de las fuerzas políticas catalanas y el absentismo de las fuerzas estatales han generado debates marcados por la lógica del agravio comparativo, con Catalunya en el epicentro.
«Comienzo por aconsejar prudencia en el uso de los datos aportados por la vicepresidenta Montero y las diferentes proyecciones de futuro que se han hecho»
Entrando a valorar la propuesta presentada, comienzo por aconsejar prudencia en el uso de los datos aportados por la vicepresidenta Montero y las diferentes proyecciones de futuro que se han hecho. Entre otras cosas porque el Ministerio de Hacienda tiene pendiente recalcular la actualización de los ingresos normativos de cada C. A., lo que puede tener incidencia en el volumen del FGSPF y en su distribución.
A mi entender, el punto de partida que debiera ser compartido es el de la insostenibilidad de la situación actual. El actual modelo agotó su vigencia en 2013 y lleva prorrogado desde hace doce años. Además del deterioro democrático que ello implica, esta situación provoca graves problemas de inequidad.
Entre ellos, que la mejora de los ingresos tributarios está beneficiando a la Administración central, rompiendo la necesaria equidad vertical. También provoca un diferencial muy exagerado en la financiación per cápita entre CC. AA. Con los datos de la liquidación de 2023 (los últimos disponibles), la brecha va del 126,3% de Cantabria al 94,2% de Murcia y Comunitat Valenciana.
Con otro factor distorsionador, hay CC. AA. que por su base tributaria aportan por encima de la media y que terminan recibiendo financiación per cápita por debajo de cien. Eso no sucede solo con las ricas (Madrid, Baleares y Catalunya) también con comunidades que tienen una base tributaria inferior a la media y que, después de la nivelación horizontal, terminan con recursos aún más bajos.
Así, el punto de partida de cualquier conversación pública de calidad debiera ser los costes que supone no hacer nada. Menos recursos para las CC. AA., lo que incide negativamente en los servicios públicos de su competencia, y una distribución de gran inequidad.
«Los elementos clave de la propuesta presentada han sido suficientemente explicados, pero no sé si suficientemente entendidos»
Los elementos clave de la propuesta presentada han sido suficientemente explicados, pero no sé si suficientemente entendidos. En lo fundamental, se mantiene la estructura del modelo de 2009, aunque hay cambios significativos. Aumentan en 21.000 millones de euros los fondos de nivelación vertical que el Estado transfiere a las CC. AA. Se establecen nuevos indicadores para el cálculo de la población ajustada, factor que incidirá con seguridad (no sabemos aún en qué dirección y en qué dimensión) en el resultado final. También se incorporan elementos de diversidad, siempre sometidos a la voluntariedad de las CC. AA., en una dirección que podríamos calificar de federal, aunque muy incipiente e incierta en sus resultados.
Por otro lado, aumenta la participación de las CC. AA. en la recaudación del IRPF y del IVA. En relación con el IVA se introduce un cambio significativo al permitir a las CC. AA. acogerse voluntariamente a un modelo de participación en la recaudación del IVA de pymes de su territorio. La lectura de este cambio es ambivalente. Por un lado, promueve la corresponsabilidad fiscal de las CC. AA. y propiciaría su mayor implicación en el control del IVA y los fraudes que se producen. Por otro, sus críticos argumentan que beneficiaría fundamentalmente a Catalunya, por su estructura económica. En mi opinión, las dos cosas son ciertas.
Un factor distorsionante es que, para cuadrar números y que unas CC. AA. ganen con el nuevo modelo sin que las otras pierdan, desaparecen los fondos de 2009(suficiencia, competitividad y cooperación), pero se crean otros, como el fondo climático, que también podría provocar efectos indeseados.
La cuestión de los fondos de ajuste es una losa que no ha podido superar ninguno de los modelos existentes hasta ahora. Con la lógica del agravio comparativo, se hace imposible contentar a todas las CC. AA. y los cambalaches puestos en marcha para intentarlo terminan generando distorsiones que son fuente de nuevos agravios.
La gestión tributaria, el gran debate que viene
Hay un aspecto de gran trascendencia futura: la gestión tributaria. Se apunta a una gestión en red de la Agencia Tributaria Estatal con la implicación de las CC. AA. Una apuesta que podría culminar en la creación de Consorcios Tributarios en aquellas CC. AA. que quieran asumir más responsabilidad en la gestión.
«El resumen de todas las medidas propuestas sería que aumentan significativamente los recursos disponibles por todas las CC. AA. para hacer políticas públicas»
Esta opción me parece una opción mucho mejor que la de la Agencia Tributaria propia (planteada en el acuerdo inicial PSC-ERC) y diferenciadas de la estatal. Los recursos y esfuerzos necesarios para poner en marcha una agencia propia son inmensos, inviables a corto plazo y no garantizan mejor gestión. Además, estas agencias podrían propiciar la autarquía, especialmente en la gestión y transparencia de los datos. Un problema que ya se sufre hoy con las administraciones tributarias forales.
El resumen de todas las medidas propuestas sería que aumentan significativamente los recursos disponibles por todas las CC. AA. para hacer políticas públicas. Que se reduce mucho el diferencial entre ellas en términos de recursos per cápita. Con el sistema actual, sobre la base de la liquidación de 2023, la brecha va del 94,2% al 126,3% (sobre la media española de cien). Con la propuesta presentada, esta diferencia se estrecharía entre el 96,1% (la que menos) y el 111,1% (la que más).
Para valorar si el modelo propuesto garantiza o no la igualdad y la solidaridad basta compararla con el escenario sin fondo de solidaridad. La brecha iría del 62,9% (sobre la media del 100%) al 134,6%.
A pesar de estas mejoras significativas, los críticos con la propuesta, que la descalifican por una cosa y su contraria a la vez, han fijado la mirada en el principio de ordinalidad y en los supuestos privilegios para Catalunya que ello comporta.
El debate tramposo sobre la ordinalidad
Sobre la ordinalidad se ha levantado un debate tramposo por el que se identifica con desigualdad y privilegios (por supuesto de Catalunya, a pesar de que afecta a todos). Esta es una idea que se aplica en otros estados compuestos y que llegó a España a partir de una sentencia de 1999 del Tribunal Supremo Alemán que estableció límites a la redistribución solidaria de recursos entre Länder.
«Quedan algunos aspectos importantes fuera de la propuesta, como la armonización de las legislaciones autonómicas para evitar ‘dumping’ fiscal en determinados impuestos»
En resumen, significa que los territorios con mayor base tributaria transfieran recursos a los menos dotados, pero que al final de los flujos de solidaridad el que aporta no quede por debajo en recursos per cápita del que recibe. Que es lo que sucede en estos momentos en España, con el modelo actual. No creo que eso se pueda calificar de insolidario ni privilegio. En realidad, es lo contrario. La ordinalidad presupone redistribución solidaria, pero con límites y normas. No deja de ser curioso que los que en otros debates son acérrimos defensores de la eficiencia en el uso de los recursos públicos, con planteamientos en algunos casos darwinistas, sean los que más se oponen al criterio de ordinalidad.
Quedan algunos aspectos importantes que no se tratan en la propuesta. Quizás el más importante sea el de los imprescindibles mecanismos de armonización de las legislaciones autonómicas para evitar dumping fiscal en determinados impuestos, sin anular con ello la autonomía tributaria de las CC. AA.
Sinceramente, tengo dudas de que la propuesta termine viendo la luz. Para ello se precisa la reforma de leyes importantes, entre ellas la Ley Orgánica de Financiación Autonómica, que precisa de mayoría absoluta.
Hay demasiados vetos cruzados que no tienen nada que ver con el contenido de la propuesta y sí con el clima de crispación y de fragmentación política en que vivimos. No solo en España. Que no se apruebe la reforma del actual modelo caducado y prorrogado desde hace doce años sería un final desastroso para un debate lamentable. La reforma no es un capricho ni una maniobra política táctica, como se afirma. Es una necesidad que tenemos como sociedad.
https://agendapublica.es/noticia/20582/financiacion-autonomica-debate-manifiestamente-mejorable
